Étude de cas canadienne – Projet CARMEN
Rapport final

Table des matières

• Remerciements
• Résumé
• Contexte et justification
  • Contexte
  • Justification de l'étude
• Méthodologie
  • Justification d'une approche de l'étude de cas
  • Cadre conceptuel
  • Collecte des données
  • Analyse des données
  • Limites
  • Approbation éthique
• Constatations
  • Idées et facteurs contextuels
    • Le contexte institutionnel pour la politique de la nutrition du Canada
    • La nutrition en tant que priorité nouvelle
    • L'accent mis sur la promotion de la santé
    • Viser la compatibilité avec les États-Unis
    • L'engagement des citoyens
    • La collaboration intersectorielle à l'élaboration des politiques
  • Modèle interactif pour l'obtention d'un consensus sur l'élaboration des politiques
    • Innovation des processus
    • Obstacles à l'obtention d'un consensus
    • Champions
    • Convergence des intervenants
• Conclusions
  • Capacité d'élaborer des politiques au niveau individuel
  • Capacité d'élaborer des politiques au niveau organisationnel
  • Capacité d'élaborer des politiques au niveau systémique
• Leçons apprises et recommandations
  • Confirmation des constatations des études des politiques antérieures
  • Nouvelles leçons apprises
  • Recommandations relatives à la recherche future
• Annexe 1
  Cadre analytique — Étape de l'élaboration des politiques
• Annexe 2
  Étude de cas canadienne – Projet CARMEN
  Guide d'entrevue des répondants clés
• Annexe 3
  Étiquetage nutritionnel obligatoire :
  Guide pour l'emballage des aliments et des boissons au Canada
• Annexe 4 Collectivité d'élaboration des politiques en matière d'étiquetage nutritionnel – 1996; 2002

Remerciements

Les auteures remercient toutes les personnes ayant pris part à la présente étude, notamment les participants à la recherche, les représentants du gouvernement fédéral et les porte-parole de l'Organisation panaméricaine de la santé, dont les connaissances et l'expertise ontconcouru au contenu du rapport de l'Étude de cas canadienne. Des remerciements spéciaux s'adressent aux membres du groupe de travail technique qui ont offert une orientation, une rétroaction judicieuse et des commentaires, du début à la fin.

Les efforts déployés par les équipes de recherche au Brésil et au Costa Rica ont contribué à garantir la réussite de ce processus de recherche innovateur et concerté qui permettra de mieux comprendre l'élaboration et l'approbation des politiques en matière de santé. Les auteures tiennent à souligner la contribution exceptionnelle des membres de l'équipe de recherche internationale.

Le D^r John Church (Centre for Health Promotion Studies, Université de l'Alberta) a assumé un rôle prépondérant dans l'élaboration du cadre conceptuel de l'Étude de cas canadienne. Les chercheurs remercient le Dr Church de son apport marquant à l'étude, particulièrement au début, et de son examen, à titre d'expert, de l'ébauche du rapport de l'Étude de cas.

En dernier lieu, les auteures tiennent à remercier la D^re Sylvie Stachenko, administratrice en chef adjointe de la santé publique, Agence de la santé publique du Canada, de son leadership visionnaire et de son soutien indéfectible à la mise en œuvre de ce projet de recherche international.

Résumé

Le 12 décembre 2002, l'étiquetage nutritionnel obligatoire a été instauré au Canada. La portée du règlement a mis le Canada au premier rang de l'étiquetage nutritionnel, et l'initiative est largement considérée comme étant d'avant-garde du point de vue des politiques de la santé. Au cours des 20 prochaines années, les gains accrus pour les Canadiennes et les Canadiens atteindront environ 5 milliards de dollars en réductions de coûts directs et indirects liés au cancer, au diabète, à une maladie coronarienne et à un accident cérébrovasculaire¹.

En vertu du nouveau régime, les étiquettes de la plupart des aliments préemballés vendus au Canada doivent porter un tableau de la Valeur nutritive. Les intérêts et les besoins en matière de santé des consommateurs, alliés aux progrès récents dans le domaine de la nutrition, ont favorisé la conception et le contenu innovateurs du tableau de la Valeur nutritive. La réglementation obligatoire comprend des critères actualisés pour les allégations relatives à la teneur nutritionnelle visant à mieux donner suite aux questions de santé touchant les consommateurs. Pour la première fois au Canada, on permet les allégations santé liées au régime alimentaire qui font ressortir le lien entre certains éléments nutritifs et aliments, et la réduction des maladies du cœur, du cancer, de l'hypertension et de l'ostéoporose.

À ce jour, l'analyse et l'évaluation systématiques de l'élaboration des politiques en matière de prévention et de contrôle des maladies chroniques représentent un aspect négligé des initiatives de recherche². L'Étude de cas canadienne analyse les processus d'élaboration des politiques menant à l'approbation de la réglementation sur l'étiquetage nutritionnel obligatoire. Plus particulièrement, nous examinons les étapes d'élaboration et de prise de décisions du cycle des politiques et nous évaluons les principaux facteurs de réussite dans l'élaboration des politiques sur l'étiquetage nutritionnel. Dans le cadre de l'étude, nous mettons l'accent sur les interactions entre les divers intervenants dans cette sphère des politiques, y compris les représentants des ministères ou organismes du gouvernement fédéral, les organisations non gouvernementales, les scientifiques de l'industrie et les consommateurs afin d'expliquer la nature intersectorielle de l'élaboration des politiques.

Le règlement de 2002 aborde trois thèmes interreliés (c.-à-d. l'étiquetage nutritionnel, les allégations relatives à la teneur en éléments nutritifs et les allégations relatives à la santé). De façon importante, le processus d'élaboration des politiques pour ces initiatives « a suivi des voies concertées distinctes de documentation, de consultation et de rétroaction d'experts et d'intervenants »³. Toutefois, résultat inattendu, les règlements sur l'étiquetage nutritionnel, les allégations relatives à la teneur en éléments nutritifs et les allégations relatives à la santé ont été fusionnés en une « série de mesures » exhaustives dans la publication de la Gazette du Canada, Partie II (1^er janvier 2003).

Au cours de la recherche, nous avons effectué une vaste étude des documents et réalisé une synthèse du processus d'élaboration des politiques sur l'étiquetage nutritionnel, suivies d'entrevues semi-structurées avec 24 répondants clés du gouvernement, de l'industrie, du milieu universitaire, des associations de professionnels de la santé, d'organisations non gouvernementales et de groupes de défense des intérêts des consommateurs. La collecte des données s'est amorcée en juillet 2005 et a pris fin au début de janvier 2006.

Les conclusions de l'Étude de cas fournissent de solides données probantes selon lesquelles le processus d'élaboration des politiques sur l'étiquetage nutritionnel était complexe, souvent chaotique et imprévisible, entravé par un manque de ressources humaines et financières et subissait les contrecoups négatifs des cloisonnements politiques. En dépit des obstacles redoutables et des échéanciers très serrés, une importante convergence s'est manifestée chez les intervenants, ce qui a facilité le processus d'élaboration de politiques innovatrices. La convergence des intervenants sur l'étiquetage nutritionnel était en grande partie attribuable à trois facteurs principaux : 1) un cadre stratégique commun sur la santé de la population adopté par tous les participants aux consultations; 2) l'émergence de « champions » forts dans le secteur des politiques de la santé du gouvernement fédéral; et 3) la mise en œuvre d'un processus d'élaboration de politiques innovatrices supervisé par un comité consultatif intersectoriel sur l'étiquetage nutritionnel.

Les conclusions de l'étude placent les constatations dans un cadre qui illustre la capacité d'élaborer des politiques (CEP) à trois niveaux : individuel, organisationnel et systémique. D'après les données probantes, la CEP élevée au niveau individuel et systémique, combinée à la CEP moyenne au niveau organisationnel, a donné lieu à la convergence des intervenants sur les formulations des questions et, en dernier ressort, à l'adoption des politiques. Les lacunes au chapitre de la CEP, particulièrement au niveau organisationnel, comprenaient les obstacles à l'obtention des ressources requises pour l'application de la nouvelle réglementation obligatoire. La dichotomie entre l'élaboration des politiques et leur mise en œuvre donne à penser que, bien qu'il y ait eu convergence à l'étape de l'élaboration des politiques, l'étape de la mise en œuvre peut présenter des défis (p. ex. l'application de la réglementation sur l'étiquetage nutritionnel).

En présentant les leçons apprises, nous confirmons les constatations des études des politiques antérieures, notamment que le choix du moment est essentiel à l'élaboration de politiques fructueuses et que les décideurs doivent pouvoir agir rapidement lorsque l'occasionse présente. Les nouvelles leçons apprises grâce à l'Étude de cas canadienne indiquent que, lorsque l'organisation possède une faible capacité d'élaborer des politiques, en partie en raison du manque de ressources ou d'une restructuration, les décideurs doivent mettre en œuvre des pratiques stratégiques de gestion du changement pour surmonter les obstacles organisationnels. Nous recommandons, entre autres, une étude de suivi portant sur l'examen du processus de mise en œuvre de l'étiquetage nutritionnel de même que des résultats à court et à moyen termes.

En résumé, le titre de l'Étude de cas canadienne « Convergence des intervenants sur l'étiquetage nutritionnel : À la recherche d'un consensus sur un enjeu complexe » tient compte des solides données probantes illustrant que le processus de l'étiquetage nutritionnel est une innovation très fructueuse en matière de politiques.

Références

¹Santé Canada. Gazette du Canada, Partie II, Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et drogues (étiquetage nutritionnel, allégations relatives à la teneur en éléments nutritifs et allégations relatives à la santé). 1^er janvier 2003. Accessible à : http://canadagazette.gc.ca/partII/2003/20030101/pdf/g2-13701.pdf. Accès : 16 octobre 2006.

²Organisation mondiale de la santé. (2004). Policy development and noncommunicable disease prevention: The road from Kaunas, Copenhague, Danemark, Bureau régional de l'OMS pour l'Europe.

³Mémoire au ministre, Modification du Règlement sur les aliments et drogues, annexe 1172 sur Les allégations et l'étiquetage nutritionnel (non daté), Santé Canada, p. 1.