Considérations relatives aux définitions des termes « éloigné » et « isolé » dans le contexte de la pandémie (H1N1) de 2009

Introduction

Le Groupe de travail sur les communautés éloignées et isolées (GTCEI) du Groupe de travail sur la grippe H1N1 du Réseau de la santé publique a pris part à l’élaboration et à l’adaptation des lignes directrices nationales existantes dans le but d’assurer encore mieux une intervention fédérale, provinciale et territoriale efficace et coordonnée en cas de grippe pandémique dans les communautés éloignées et isolées dans le contexte de l’éclosion de grippe H1N1. Le mandat du groupe de travail consiste à examiner les enjeux associés à l’intervention de la santé publique et à la prestation de services de santé pendant une pandémie dans les communautés éloignées et isolées, à déterminer les caractéristiques propres à ces régions et les activités de planification/d’intervention précises qui sont requises ainsi qu’à élaborer des lignes directrices relativement à la pandémie (H1N1) de 2009.

Afin de pouvoir exécuter son mandat, le GTCEI avait besoin d’une définition ad hoc des termes « éloigné » et « isolé ». L’Annexe B¹ du Plan canadien de lutte contre la pandémie d’influenza dans le secteur de la santé (PCLCPI) a servi de source pour les définitions suivantes :

Éloigné : région géographique dans laquelle vit une communauté, située à plus de 350 km du centre de services le plus proche, accessible toute l’année par voie terrestre.

Isolé : région géographique accessible par des vols réguliers, dotée de bons services téléphoniques, mais sans accès routier à longueur d’année. Il faut noter que les maisons de telles communautés n’ont pas toutes le téléphone et que les vols peuvent être annulés ou retardés par mauvais temps.

Ces définitions sont des adaptations des définitions à l’Annexe B du PCLCPI décrivant précisément les populations vivant dans les réserves.

Ces définitions sont devenues les définitions ad hoc des termes « éloigné » et « isolé » qui sont utilisées par le GTCEI, même si l’on reconnaît que ces termes peuvent être définis autrement selon le contexte, la personne qui utilise les définitions et la raison de l’utilisation. Par conséquent, le présent document de travail contient des considérations relatives à des définitions supplémentaires des termes « éloigné » et « isolé » qui pourront être adoptées par les provinces et territoires du Canada au moment d’envisager la planification et l’intervention en cas de pandémie dans des communautés éloignées et isolées. Le document présente d’abord des renseignements généraux pour examiner les définitions des termes « éloigné » et « isolé » dans le contexte de la pandémie (H1N1) de 2009. Par la suite, il compare et commente les différents termes existants utilisés et termine en offrant des options de définitions que les professionnels de la santé publique et les provinces et territoires du Canada peuvent envisager d’utiliser au moment de définir les termes « éloigné » et « isolé ».

Contexte

Dans le cadre d’une étude de la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé, on a tenté de définir le terme « éloigné ». Les constatations sont résumées ci-après².

• Des paramètres géographiques, en particulier des mesures de la distance par rapport aux installations médicales, sont à la base de la plupart des indices d’éloignement publiés.
• Cependant, les paramètres géographiques peuvent ne pas saisir l’essence même de l’éloignement dans le contexte des infirmières qui vivent et travaillent dans ces régions. Les infirmières autorisées en milieu rural et éloigné ont indiqué que, bien que les descripteurs de distance soient pertinents, les concepts de milieu rural et éloigné comprennent des facteurs liés à l’isolement, à l’accès à des commodités tant pour elles-mêmes que pour leur famille (magasins, services non médicaux et activités de loisir), aux caractéristiques sociodémographiques des communautés au sein desquelles elles vivent et travaillent, à la disponibilité des ressources en matière de soins de santé (personnel, équipement et installations, transport pour raison médicale, etc.) ainsi qu’à la nature de leur pratique des soins infirmiers (prestation de services directs, niveaux de responsabilité, etc.).
• La plupart de ces paramètres sont très difficiles à intégrer dans un simple indice de ruralité ou d’éloignement, mais ils sont essentiels à la pratique des soins infirmiers dans ces régions du Canada.

Cette étude souligne deux enjeux importants : les distances géographiques jouent un rôle important pour ce qui est de définir les termes « éloigné » et « isolé »; il faudrait aussi examiner d’autres facteurs qui sont propres à ces communautés ou importants pour celles-ci. Quoique bon nombre de ces facteurs ne cadrent probablement pas avec la portée de la définition des termes « éloigné » et « isolé », il est important que les provinces et territoires en tiennent compte au moment d’appliquer les termes définis. Ce point est particulièrement important quand il faut définir les besoins des communautés et répartir les services de santé. Voici quelques-uns des facteurs à prendre en considération :

• la population (p. ex. : moins de 10 000 habitants);
• le climat;
• la capacité de la communauté;

• le statut socio-économique de la majorité ou de la moyenne;
• l’état de santé de la population;
• la présence d’un ou de groupes vulnérables;
• les travailleurs de la santé dans la communauté et les niveaux de responsabilité;
• l’équipement et les installations;
• le transport pour raison médicale;
• d’autres infrastructures, comme l’offre et le caractère adéquat de l’hébergement et de l’eau.

Définitions existantes des termes « éloigné » et « isolé »

1. Définitions contenues à l’Annexe B du PCLCPI

L’Annexe B du PCLCPI³ définit les termes « éloigné » et « isolé » comme suit :

Le terme « éloigné » fait référence, dans le contexte fédéral, à une région géographique dans laquelle vit une collectivité des Premières nations, située à plus de 350 km du centre de services le plus proche, accessible toute l’année.

• Cette définition provient d’Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC)⁴.

Le terme « isolé » décrit une région géographique accessible par des vols réguliers, dotée de bons services téléphoniques, mais sans accès routier à longueur d’année.

• Cette définition provient de Santé Canada⁵.

2. Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC)

Des représentants d’AINC ont remis une liste des communautés qui ont été désignées comme étant « isolées ». La définition du terme « isolé » qui a été fournie était la suivante :

Communautés qui ne sont pas accessibles toute l’année par un transport de surface, qu’il soit routier, ferroviaire ou maritime. Ces communautés portent habituellement la désignation de communautés à accès aérien seulement.

3. Conseil du Trésor du Canada

Le Conseil du Trésor du Canada s’est doté d’une Directive sur les postes isolés et les logements de l’État, qui classe les « postes isolés » à l’aide des critères suivants⁶ :

• la population;
• le climat;
• l’accès au transport commercial ou par voie praticable en toute saison..

4. Autres définitions des termes « éloigné » et « isolé »

Dans un article du Journal canadien de la médecine rurale, le Dr James Rourke résume les définitions suivantes en tenant compte des termes « éloigné » et « isolé »⁷.

• La faculté de médecine rurale du Royal Australian College of General Practitioners définit la « pratique de la médecine rurale en milieu éloigné » comme suit [traduction] : « pratique dans des communautés situées à plus de 80 km ou à plus d’une heure de route d’un centre doté au minimum d’un service continu de spécialistes en anesthésie, en obstétrique et en chirurgie ainsi que d’une salle d’opération entièrement fonctionnelle ».
• Le comité des communautés rurales de l’Association canadienne des médecins d’urgence définit le terme « rurales éloignées » comme étant [traduction] « les communautés rurales situées à une distance entre 80 et 400 km ou entre une et quatre heures de route environ dans des conditions climatiques favorables d’un hôpital régional important » et les « rurales isolées » comme étant [traduction] « les communautés rurales situées à plus de 400 km environ ou à environ quatre heures de transport dans des conditions climatiques favorables d’un hôpital régional important ».
• Une entente conclue entre le ministère ontarien de la Santé et l’Ontario Medical Association établit que les communautés comptant moins de 10 000 habitants et situées à plus de 80 km d’un centre régional regroupant plus de 50 000 habitants sont des communautés « visées » ou « isolées ».

Discussion

La définition du terme « éloigné » doit comprendre une distance précise et/ou un temps de déplacement déterminé entre la communauté visée et la communauté dotée d’un hôpital de soins actifs la plus près.

La définition du terme « isolé » doit être différente au niveau de l’accès à la communauté (qu’il s’agisse d’un accès par voie aérienne ou navigable seulement ou d’un accès qui varie selon la période de l’année). L’accès aux communications doit aussi être évalué.

Conformément à ce qui a été mentionné dans la section Contexte du présent document, d’autres facteurs importants doivent être pris en compte par les provinces et territoires au moment d’élaborer les définitions des termes « éloigné » et « isolé » puisque les définitions peuvent avoir une incidence sur certains aspects de la planification et de l’intervention en cas de pandémie dans les communautés pendant la grippe pandémique (H1N1) de 2009. Par exemple, les définitions peuvent influer sur la façon dont une province ou un territoire pourrait établir la priorité d’une communauté pour l’immunisation.

Définitions des termes « éloigné » et « isolé » à examiner

Voici trois options qui pourraient être étudiées pour définir les termes « éloigné » et « isolé ». Les provinces et les territoires voudront peut-être examiner ces options ou définir les termes différemment selon ce qui leur convient. Le GTCEI ne recommande pas une option en particulier; d’autres définitions peuvent aussi être utilisées. On recommande aux provinces et aux territoires de consulter des intervenants et/ou les communautés lorsqu’ils doivent élaborer leur définition ou cibler les communautés éloignées et isolées.

Une province ou un territoire pourrait décider de considérer d’abord ses communautés éloignées ou isolées au moment d’assurer la planification en cas d’urgence ou l’attribution des services de santé pendant une pandémie. Les provinces et territoires doivent également tenir compte du fait que, pour certaines communautés, l’accès le plus proche se trouve peut-être à l’extérieur de leur territoire (p. ex. : une communauté du Manitoba pourrait accéder plus facilement à des services de soins actifs dans le nord-ouest de l’Ontario). D’autres facteurs importants, comme la population, le climat, la capacité de la communauté, le statut socio-économique et l’état de santé, la présence de groupes vulnérables, les travailleurs de la santé dans la communauté et leurs niveaux de responsabilité, l’équipement et les installations, le transport pour raison médicale et d’autres infrastructures, doivent être pris en compte au moment de rédiger des définitions des termes « éloigné » et « isolé »; il faut également indiquer la façon d’appliquer les définitions.

Option 1 :

Éloigné
Une communauté éloignée se situe à une distance de 200 à 350 km ou à environ deux à quatre heures d’une communauté dotée d’un hôpital de soins actifs. Il est possible d’accéder à la communauté par la route, par voie navigable ou par voie aérienne et l’accès est assuré toute l’année.

Isolé
Une communauté isolée se trouve à 350 km ou plus ou à quatre heures ou plus d’une communauté dotée d’un hôpital de soins actifs. Il est possible d’accéder à la communauté uniquement par voie navigable ou aérienne à longueur d’année ou par des routes qui sont parfois inaccessibles (et non pas par une route toutes saisons). Des services de communication sont généralement disponibles, mais ne sont pas toujours fiables.

Option 2 :

Éloigné et isolé
Une communauté éloignée et isolée se trouve à 200 km ou plus ou à quatre heures ou plus d’une communauté dotée d’un hôpital de soins actifs. L’accès à la communauté se fait seulement par voie navigable ou aérienne tout au long de l’année ou par des routes qui sont parfois inaccessibles (et non pas par une route toutes saisons). Des services de communication sont généralement disponibles, mais ne sont pas toujours fiables.

Option 3 :

Éloigné
Une communauté éloignée se situe à 200 km ou plus ou à quatre heures ou plus d’une communauté dotée d’un hôpital de soins actifs. L’accès à la communauté est assuré par une route praticable toute l’année.

Isolé
Une communauté isolée n’a pas de route praticable toute l’année. Il y a parfois un accès par voie aérienne, mais pas d’accès routier à longueur d’année. Il faut noter que, dans une telle communauté, les maisons n’ont pas toutes le téléphone, que les services de communication ne sont pas toujours fiables et que les vols peuvent être annulés ou retardés en raison du mauvais temps.

Références