Programmes de subventions et de contributions pour la promotion de la santé de la population : résumé des évaluations de programme, 2004-2009

1. Contexte

La mission de l'Agence de la santé publique du Canada (ASPC) consiste à « promouvoir et protéger la santé des Canadiens grâce au leadership, aux partenariats, à l'innovation et aux interventions en matière de santé publique ». L'ASPC s'est donné comme résultat stratégique « des Canadiens en meilleure santé, une réduction des disparités en matière de santé et un renforcement des capacités en santé publique ».

La promotion de la santé de la population est fondamentale dans le cadre de la réalisation de la mission et de l'atteinte du résultat stratégique de l'ASPC. Elle se fonde sur un éventail complet de stratégies nécessitant l'établissement de partenariats et des liens de collaboration entre les différents ordres de gouvernement ainsi qu'entre, d'une part, le gouvernement, et d'autre part, des organismes non gouvernementaux et des groupes communautaires. Les subventions et les contributions¹ sont des moyens indispensables permettant au gouvernement de mobiliser des ressources et des compétences très diverses dans l'objectif d'améliorer le bien-être des Canadiens.

L'attribution de subventions et de contributions s'effectue conformément à un ensemble de modalités soumises à l'approbation du Conseil du Trésor du Canada (CT), qui doivent être renouvelées périodiquement. Tous les grands programmes de promotion de la santé de l'ASPC comprenant un volet consacré aux subventions et aux contributions sont chapeautés par un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) des subventions et des contributions pour la promotion de la santé de la population (SCPSP). Le CGRR actuel, qui a été élaboré en 2003 et approuvé par le CT en 2004, régit les 16 programmes énumérés dans le tableau 1. Le CGRR principal est complété par des CGRR particuliers à chacun des programmes qui servent à définir des questions d'évaluation, des réalisations attendues et des activités particulières à chacun des programmes en fonction des questions d'évaluation, des résultats et des objectifs des SCPSP en général.

Tableau 1. Programmes chapeautés par les modalités générales relatives à la promotion de la santé de la population.

1. Programme d'aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques (PAPACUN)
2. Programme canadien de nutrition prénatale (PCNP)
3. Initiative canadienne sur le cancer du sein, volet « renforcement des capacités » (ICCS-VRCC)
4. Stratégie canadienne sur le diabète (SCD)
5. Réseau canadien de la santé (RCS)
6. Centres d'excellence pour le bien-être des enfants
7. Programme d'action communautaire pour les enfants (PACE)
8. Ensemble des troubles causés par l'alcoolisation foetale (ETCAF, autrefois syndrome d'alcoolisme foetal/effets de l'alcool sur le foetus)
9. Initiative pour la prévention des chutes de Santé Canada et d'Anciens Combattants Canada (SC/ACC)
   
10. Initiative fédérale de lutte contre le VIH/sida au Canada (IF) a. Stratégie canadienne sur le VIH/sida (SCVS)
11. Programme de prévention, de soutien et de recherche concernant l'hépatite C (HEP C)
12. Stratégie intégrée en matière de modes de vie sains et de maladies chroniques (SIMVSMC)
13. Centres de collaboration nationale en santé publique (CCNSP)
14. Fonds pour la santé de la population (FSP)
15. Initiative sur le secteur bénévole et communautaire ISBC – participation sectorielle à l'élaboration de politiques ministérielles

Les évaluations portaient sur les 16 programmes actuellement chapeautés par le CGRR principal, mais le CGRR comprenait aussi un engagement visant à évaluer les programmes de SCPSP dans leur ensemble, avant le prochain renouvellement des modalités des subventions et des contributions pour la promotion de la santé de la population, qui aura lieu d'ici le 31 mars 2010.

2. Objectif

L'objectif du présent rapport vise à respecter l'engagement pris dans le CGRR SCPSP principal de 2003, qui consistait à préparer un résumé de l'évaluation destiné à contribuer au prochain renouvellement des modalités relatives aux SCPSP. Le rapport comprend un examen et un résumé des conclusions concernant la pertinence générale, l'incidence, la conception et la réalisation du programme des subventions et contributions pour la promotion de la santé de la population. Le rapport se fonde sur les évaluations des programmes subordonnés de SCPSP effectuées de 2004 à 2009.

Le rapport est axé sur les personnes prenant part aux décisions relatives au renouvellement des modalités des SCPSP ainsi qu'aux gestionnaires de l'évaluation et des programmes de l'ASPC, dans le cadre des activités de perfectionnement et d'apprentissage continu de l'Agence.

3. Portée et méthodologie

Le présent rapport comprend un examen et un résumé des données figurant dans les évaluations des programmes subordonnés de SCPSP effectuées de 2004 à 2009. Cependant, il ne s'agit pas d'une évaluation en soi.

La méthodologie utilisée consistait à effectuer une analyse et un examen systématique des rapports d'évaluation des programmes individuels et des CGRR que l'ASPC avait remis à la firme The Governance Network (TGN). L'objectif était de dégager les principales conclusions, de les classer par catégorie et de répondre aux questions d'évaluation énoncées dans le CGRR SCPSP. L'engagement pris ne comprenait pas l'examen d'autres documents et données, la validation indépendante des données inscrites dans les rapports d'évaluation, ainsi que la vérification et la production de données (nouvelles ou non) ne figurant pas déjà dans les rapports d'évaluation dans l'objectif d'approfondir les réponses aux questions d'évaluation. De plus, l'évaluation des programmes touchait d'autres questions répondant aux besoins du public cible et aux objectifs. Ces renseignements seront intégrés au présent rapport uniquement s'ils contribuent à répondre aux questions d'évaluation sur les SCPSP.

4. Aperçu de la promotion de la santé de la population

La démarche de promotion de la santé de la population au sein de l'ASPC comprend la prévention, la promotion de la santé, le diagnostic, le traitement et les soins.

La « santé de la population » désigne la santé d'une population, qui est mesurée par des indicateurs de l'état de santé et influencée par les déterminants de la santé. Les indicateurs concernent généralement la mortalité, la morbidité, la perte de fonction et la qualité de vie.

La Charte d'Ottawa pour la promotion de la santé définit la promotion de la santé de la façon que voici : « processus qui confère aux populations les moyens d'assurer un plus grand contrôle sur leur propre santé, et d'améliorer celle-ci »². La démarche de promotion de la santé de la population vise à instaurer les conditions et les facteurs interdépendants qui influent sur la santé des personnes. Elle vise aussi à dépister tout écart systématique dans l'apparition de ces facteurs et conditions et à appliquer les connaissances obtenues à la formulation et à la mise en oeuvre de politiques et de mesures destinées à améliorer la santé et le bien-être des populations concernées.

Une approche axée sur la santé de la population s'intéresse à la santé d'une population (ou d'une sous-population) dans son ensemble, et non à la santé de chacun de ses individus. Les sous-populations peuvent être formées en fonction de leur situation géographique, de l'âge des individus, de leur culture, des risques pour la santé et de facteurs socio-économiques. La responsabilisation des personnes dans les décisions qu'elles prennent au sujet de leur santé constitue également un élément important.

En mars 1994, les ministres de la Santé des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont appuyé le rapport intitulé Stratégies d'amélioration de la santé de la population : Investir dans la santé des Canadiens, qui présente un cadre de travail destiné à orienter la conception de politiques et de stratégies d'amélioration de la santé de la population. Ce rapport reconnaît l'importance du concept de la santé de la population dans le cadre de l'élaboration des politiques et des programmes gouvernementaux. En conséquence, l'ASPC finance des initiatives de promotion d'une approche axée sur la santé de la population. En 2006-2007, les dépenses réelles totales de l'ASPC se chiffraient à 510,8 millions de dollars, dont 182,2³ millions de dollars, soit 36 %, étaient consacrés à des subventions et à des contributions (pour les programmes régis par les trois groupes de modalités : promotion de la santé de la population, santé publique et sûreté du sang)⁴. En 2005-2006, les dépenses totales s'élevaient à 477,2 millions de dollars, dont 176,6 millions de dollars (37 %) étaient consacrés aux subventions et aux contributions. En 2004-2005, ces montants s'élevaient respectivement à 486,7 millions de dollars⁵, et à 221,8 millions de dollars, soit 45,6 %.

5. Cadre de gestion : Le CGRR SCPSP

Les subventions et les contributions permettent à l'ASPC d'apporter un soutien financier et de travailler en collaboration avec d'autres parties – notamment des municipalités et d'autres ordres de gouvernement, des organismes communautaires, des institutions et des entreprises privées – dans l'objectif de mettre en oeuvre une grande variété d'initiatives axées sur la santé de la population visant atteindre le résultat stratégique de l'ASPC, soit « des Canadiens en meilleure santé, une réduction des disparités en matière de santé et un renforcement des capacités en santé publique ». Les modalités actuellement en vigueur ont été renouvelées en 2004, et les programmes de promotion de la santé de l'ASPC les ont adoptées au cours des cinq dernières années. Elles désignent l'autorité exploitante responsable de l'administration des subventions et des contributions de ces programmes. Les engagements connexes en matière de gestion et de responsabilisation sont pris en compte dans le CGRR SCPSP, qui faisait partie de la présentation relative au renouvellement des modalités des SCPSP soumise au Conseil du Trésor du Canada en 2004.

Le CGRR SCPSP principal a adapté les grandes caractéristiques d'une approche axée sur la santé de la population de sorte à créer un ensemble commun et normalisé de secteurs d'activités névralgiques, d'objectifs et de résultats, d'indicateurs de rendement et de questions d'évaluation afin d'orienter la mesure du rendement et l'évaluation des programmes individuels. Il s'agit du fondement des CGRR des programmes subordonnés de SCPSP et il démontre l'engagement des programmes à poursuivre la collecte de données communes sur le rendement dans les objectifs suivants :

• assurer le respect des objectifs principaux en matière de gestion de programme et d'échange de renseignements;
• contribuer à la production de rapports sur les résultats des programmes;
• contribuer à l'amélioration continue des programmes;
• orienter les activités relatives à l'évaluation.

Les CGRR ont été conçus pour l'ensemble des programmes, exception faite de l'Initiative pour la prévention des chutes, qui a été financée par Anciens Combattants Canada (ACC) et mise en oeuvre conjointement par l'ASPC et ACC au moyen d'un protocole d'entente.

6. Questions d'évaluation

La stratégie d'évaluation du CGRR SCPSP principal répertorie les trois grandes questions d'évaluation suivantes⁶ :

• Pertinence : Dans quelle mesure la participation continue du gouvernement fédéral dans les programmes de promotion de la santé de la population est-elle nécessaire?
• Résultats et incidence : Dans quelle mesure les programmes ont-ils contribué à a réalisation des résultats énoncés dans le modèle logique du CGRR SCPSP principal?
• Conception et réalisation : De quelle manière les programmes ont-ils abordé la conception et la réalisation des programmes? Quels éléments ont donné de bons et de mauvais résultats?

7. Difficultés

Les réponses aux questions d'évaluation concernant les SCPSP se fondent sur les évaluations menées au sujet des programmes subordonnés.

Au moment de la rédaction finale du présent rapport, nous disposions de renseignements provenant d'évaluations de quatorze programmes. Parmi celles-ci, quatre étaient des évaluations formatives ou des examens relatifs à la mise en oeuvre. L'annexe 2 présente brièvement la disponibilité des rapports d'évaluation examinés, leur titre ainsi que leur auteur. Il se peut que le manque de données ait restreint la portée de l'analyse.

Comme les évaluations ont toutes été effectuées par les domaines de programmes, différentes démarches ont été utilisées, ce qui complique la tâche de tirer des conclusions sur les résultats généraux. Différentes techniques quantitatives et qualitatives ont servi à mener les évaluations, dont les suivantes : enquêtes par questionnaire; entretien avec les principaux intervenants, informateurs ou participants; questionnaires d'enquête ou groupes de discussion; analyse des bases de données des participants; études de cas; examens de la documentation et analyses bibliographiques. En raison des différences entre les programmes ainsi que du manque de normes de nature qualitative et quantitative et de critères d'évaluation du rendement, il a été difficile de résumer les conclusions des évaluations des programmes SCPSP individuels et il a été impossible de déterminer dans quelle mesure les programmes correspondaient aux résultats visés, de façon individuelle et collective.

8. Pertinence

Voici la question d'évaluation sur la « pertinence » figurant dans la stratégie d'évaluation des SCPSP :

Dans quelle mesure la participation continue du gouvernement
fédéral dans ce domaine est-elle nécessaire?

Voici les indicateurs connexes :

• la valeur des activités relatives à la santé de la population pour le réseau, l'organisme, les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que la pertinence de l'initiative pour différentes circonscriptions;
• les priorités politiques et gouvernementales ainsi que la perception des intervenants concernant les besoins fixés;
• les données sur la nature et l'ampleur du problème;
• les données dans la documentation sur la santé de la population au sujet des conséquences possibles associées à l'élaboration de programmes.

Les évaluations présentées dans le cadre de cet examen n'étaient pas supposées répondre directement à la question concernant la pertinence des SCPSP, qui, pour être compatible la question visant les programmes subordonnés, pourrait être reformulée de la façon que voici : dans quelle mesure la participation continue du gouvernement fédéral dans la promotion de la santé de la population est-elle nécessaire? Règle générale, les évaluations abordant la question de la pertinence ont toutes présenté les conclusions de sorte à favoriser, de façon explicite ou implicite, la participation continue du gouvernement fédéral dans le domaine de santé publique examiné.

• Onze évaluations ont abordé, directement ou indirectement, la question de la pertinence (p. ex. dans des analyses des « résultats et incidence »).
• Quatre évaluations ont fourni des données fondées uniquement sur des enquêtes ou des entretiens menés auprès d'intervenants, selon lesquels la participation continue du gouvernement fédéral était justifiée en raison du besoin de coordination nationale ou de stratégies nationales, de la nécessité de réduire les disparités entre les régions ou encore parce qu'elle incitait les autres intervenants à prendre des mesures.
• Une évaluation s'est servie des données concernant le nombre de programmes et de services financés au cours de la dernière décennie et les activités du gouvernement dans des domaines connexes.
• Six autres évaluations ont utilisé conjointement des renseignements basés sur des opinions, des données de recherche, des données épidémiologiques et des données de surveillance sur le problème de santé en question, comme l'ampleur du problème au Canada (p. ex. le nombre de personnes touchées ou qui risquent de l'être, les taux de mortalité et d'incidence), des renseignements économique de la maladie.
• Parmi les évaluations formatives ou celles portant sur la mise en oeuvre, deux n'ont pas abordé la question de la pertinence, tout comme l'évaluation sommative du PAPACUN, qui s'intéressait uniquement à la mise en oeuvre des composantes du programme et aux conséquences du programme sur les enfants, les familles et les collectivités y participant.

Une recherche rapide dans Internet au sujet des activités en matière de promotion de la santé de la population ou de promotion de la santé révélerait que les mesures et les engagements pris par les gouvernements nationaux du monde entier utilisant des modèles de gouvernance différents en ce qui concerne la promotion de la santé de la population constituent une mesure directe de la nécessité de la participation à cette échelle. Au Canada, cette nécessité a été soulignée par la création de l'Agence de la santé publique du Canada en 2004, qui démontre non seulement la pertinence de la participation du gouvernement fédéral dans la promotion de la santé de la population, mais aussi le désir du gouvernement d'améliorer son image et de mettre davantage l'accent sur celle-ci ^7,8.

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