ARCHIVÉE - Leçons à retenir : Réponse de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada à la pandémie de grippe H1N1 de 2009

3. Constatations

3.5 Communication avec les Canadiens

Contexte

Le Plan canadien de lutte contre la pandémie d’influenza dans le secteur de la santé souligne la nécessité des efforts de communication publique durant une pandémie de grippe pour préparer les Canadiens à prendre les mesures qui s’imposent et pour augmenter et maintenir leur confiance dans l’intervention du gouvernement. L’annexe sur les communications (annexe K), élaborée en partenariat avec les administrations fédérale, provinciales et territoriales fournit un cadre permettant de coordonner les communications publiques entre tous les organismes participant à la lutte contre une pandémie.

La planification des communications en cas de pandémie de grippe pour le secteur de la santé repose sur une approche stratégique de la communication des risques conçue pour fournir une communication ouverte sur les risques et les mesures de contrôle possibles de la pandémie de grippe, sur la transparence des décisions prises durant le processus de planification pandémique et sur la compréhension des lacunes et des efforts déployés pour combler celles-ci lorsque les effets sont incertains ou inconnus. L’Agence de la santé publique du Canada était chargée des activités de communication concernant la grippe H1N1 auprès de la population générale, avec l’aide de Santé Canada, qui était responsable des activités de communication auprès des gens des Premières nations vivant dans les réserves, conjointement avec les dirigeants des Premières nations.

En avril 2009, l’Agence de santé publique du Canada, sous la direction du gouvernement du Canada, lançait une campagne de sensibilisation publique pour renseigner les Canadiens sur le virus de l’influenza H1N1. C’est l’Agence de la santé publique du Canada qui a pris la direction des communications fédérales sur le virus. Un des principaux instruments servant à communiquer avec les Canadiens a été la Campagne de marketing pour la préparation des citoyens de l’Agence de la santé publique, une campagne multimédia en plusieurs étapes.

Mise en œuvre par étapes, sur une période de neuf mois, la campagne comprenait des tactiques de marketing et de publicité axées sur les comportements de prévention de l’infection, la préparation personnelle et un appel à l’action aux Canadiens pour qu’ils se fassent vacciner. Elle diffusait principalement des annonces télévisées, imprimées, radiophoniques, ambulantes et en ligne pour inciter les Canadiens à aller chercher l’information dont ils avaient besoin pour prendre les décisions pour se protéger contre le virus de la grippe H1N1 sur le site Web de l’Agence de la santé publique du Canada (Combattezlagrippe.ca). Cette initiative de publicité a été renforcée par un certain nombre de tactiques de marketing visant à donner plus de force aux messages échelonnés. Elle comprenait : le publipostage d’une brochure à 10 millions de foyers canadiens pour promouvoir le guide de préparation au virus H1N1 de l’Agence de la santé publique; la distribution de 1,7 million de guides de préparation au virus H1N1 par le numéro 1 800 O-CANADA et aux comptoirs de Postes Canada; et les pages du site Web de l’Agence de la santé publique consacrées au virus H1N1.

Malgré ces activités de communication, il est important de reconnaître que le gouvernement fédéral n’est pas la seule source d’information des Canadiens lors d’une crise de santé publique. Plus que jamais les Canadiens disposent de nombreuses sources d’information, puisque celle-ci ne provient plus seulement des administrations locales, nationales et internationales ou des milieux universitaires par le truchement des médias traditionnels comme la télévision et la radio, mais qu’elle provient aussi des médias sociaux où n’importe qui peut afficher de l’information, peu importe qu’il soit ou non un expert ou qu’il ait mené ou non des recherches rigoureuses.

La couverture médiatique de la grippe H1N1 a été vaste et, à l’occasion, écrasante. En octobre 2009, une enquête a révélé que plus des trois quarts des Canadiens (78 %) croyaient que les médias mettaient en vedette et exagéraient la menace du virus H1N1, soit une augmentation de 10 points par rapport aux perceptions de juillet^{Note de bas de page 38}. Parallèlement, un peu plus de la moitié des Canadiens (53 %) interrogés le même mois (octobre 2009) croyaient que le grand public était trop inquiet, tandis que 4 personnes sur 10 (37 %) étaient d’avis que les inquiétudes étaient à la hauteur des risques réels^{Note de bas de page 39}.

Dans les messages de santé publique diffusés pendant une crise, l’équilibre peut être délicat entre l’information donnée, d’une part, et les préoccupations ou craintes soulevées inutilement, d’autre part. Il faut ajouter à ces forces contraires l’appétit grandissant et l’attente du public pour plus d’information.

Ce qui a bien fonctionné

La communication avec le public canadien était une priorité fondamentale durant la pandémie

Les initiatives de communication du portefeuille de la Santé fédéral ont été déployées à compter du 24 avril 2009. Une conférence de presse a eu lieu deux jours avant le premier cas confirmé de grippe H1N1 au Canada. Cela se passait quelques jours après que les premiers prélèvements ont été reçus du Mexique pour déterminer la cause de la maladie qui s’y était propagée. Près de 50 conférences de presse ont été convoquées durant toute la pandémie, soit du 24 avril au 15 décembre 2009.

Ces activités répondent directement aux principales recommandations découlant de l’examen indépendant des activités gouvernementales durant l’éclosion de listériose à l’été 2008^{Note de bas de page 40}. À cette époque, on avait critiqué le gouvernement pour sa méthode de communication fragmentée et prenant trop de temps^{Note de bas de page 41}. Toutefois, pour la pandémie de grippe H1N1, l’Agence de la santé publique du Canada a été le premier organisme responsable de communiquer avec les Canadiens. On a utilisé les canaux médiatiques, considérés comme les meilleures sources d’information pour la population du pays^{Note de bas de page 42}. Les points de presse donnés régulièrement ont aussi contribué à établir un rapport de collaboration avec les médias pendant cette période, alors que l’on tentait de multiplier les activités de communication en recourant aux médias traditionnels.

Les initiatives de communication et de marketing de l’Agence de la santé publique du Canada comportaient toutes un appel fondamental à l’action pour que les Canadiens se rendent sur son site Web (Combattezlagrippe.ca), où ils pourraient trouver l’information nécessaire pour savoir comment se protéger du virus de l’influenza H1N1. La recherche menée par l’Agence de la santé publique sur les activités de marketing montre que les Canadiens ont pris des mesures pour prévenir la propagation de la grippe, y compris se laver les mains ou tousser dans le pli du coude plutôt que dans la main. Les pages sur la grippe H1N1 du site Web de l’Agence de la santé publique ont enregistré 6,4 millions de visites, plus de 20 millions de pages de contenu consultées et plus de 200 000 téléchargements de produits d’information sur la grippe H1N1.

Les avis d’alerte médicale ont aussi joué un rôle important dans les premiers stades de l’intervention de l’Agence de la santé publique du Canada, qui a distribué 4 millions d’avis d’alerte médicale aux voyageurs dans 24 aéroports canadiens du 27 avril au 18 mai 2009. L’information sur les comportements permettant de prévenir l’infection apparaissait sur les écrans des aéroports internationaux du Canada durant la première vague de grippe H1N1. On y a aussi distribué des affiches décrivant les mesures de quarantaine et les pratiques de prévention de l’infection.

Des porte-parole importants, comme la ministre de la Santé et l’administrateur en chef de la santé publique étaient visibles durant toute la pandémie

Une autre recommandation importante formulée à la suite de l’examen indépendant sur la listériose fut le choix d’un porte-parole principal pendant les urgences de santé publique pour faire preuve d’un leadership fédéral cohérent en matière de santé publique. Une analyse médiatique révèle que l’administrateur en chef de la santé publique et la ministre de la Santé ont été mentionnés à de nombreuses reprises dans les médias sur une grande variété de questions touchant le virus H1N1. Ils étaient donc considérés comme de bons communicateurs, crédibles et officiels durant toute la période de la pandémie.

Une planification préalable a permis la mise en œuvre rapide des produits et des activités stratégiques liés à la communication

La Stratégie de communication des risques pour la pandémie de grippe de l’Agence de la santé publique du Canada, élaborée en 2006, a guidé la planification globale de l’intervention des communications et du marketing social durant la crise de la grippe H1N1. Sans les activités stratégiques comme la formation des médias et le développement créatif de la campagne publicitaire, il aurait été très difficile de lancer une campagne en plusieurs étapes et à volets multiples. Pendant la crise, la campagne a aidé les Canadiens à s’informer et les a encouragés à adopter les comportements appropriés pour prévenir l’infection. Dans le cadre de cette stratégie, le travail préparatoire avec les partenaires nationaux et internationaux a permis de créer des liens importants et utiles pendant l’intervention face au virus H1N1.

Des efforts de marketing social ont contribué à modifier les comportements dans le but de prévenir l’infection

Comme nous l’avons mentionné, l’Agence de la santé publique a adopté plusieurs tactiques de marketing social et de publicité durant la pandémie pour inciter les Canadiens à modifier leurs comportements. La première étape de la Campagne de préparation des citoyens était de sensibiliser la population aux comportements de prévention de l’infection, comme : se laver fréquemment les mains, tousser dans le pli du coude plutôt que dans la main et rester à la maison si on est malade. On a par la suite ajouté à ces messages l’information sur la préparation personnelle et sur l’immunisation. Les recherches effectuées montrent que les efforts de marketing et de publicité de l’Agence de la santé publique ont aidé à améliorer les comportements des Canadiens pour prévenir l’infection. Par exemple, parmi la population, les personnes à qui l’on a demandé s’il elles avaient vu des annonces de l’Agence de la santé publique sur la prévention de l’infection diffusées à l’automne 2009, près de la moitié (46 %) ont dit qu’elles avaient pris des mesures après en avoir vu, dont environ 6 sur 10 (59 %) ont déclaré spontanément qu’elles avaient commencé à se laver les mains plus souvent^{Note de bas de page 43}.

L’information de base sur la prévention de l’infection (se laver les mains, tousser dans sa manche plutôt que dans la main, rester à la maison si on est malade) est appropriée pour la prévention générale des infections tant en situation pandémique que non pandémique pour réduire le risque des maladies infectieuses communes telles que la grippe saisonnière. On devrait diffuser chaque année des messages sur la prévention de l’infection durant la saison de grippe annuelle.

Il y a eu une coordination forte et efficace des activités de communication entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux

Des messages cohérents visant les Canadiens dans tous les secteurs de compétence (fédéral, provinciaux et territoriaux) étaient nécessaires pour maintenir la confiance du public dans la lutte contre le virus de la grippe H1N1. Même si les messages ont parfois manqué de cohérence (comme nous le verrons plus loin), les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont coordonné les démarches, les outils de communication et de marketing, les tactiques et les messages.

Les chefs des communications fédéraux, provinciaux et territoriaux se rencontraient quotidiennement pour partager l’information et les renseignements sur les questions qui se présentaient, les préoccupations et les avis et pour coordonner les efforts de rayonnement et d’éducation de la population. Deux sous-groupes ont facilité la collaboration, soit le sous-groupe des communications et le sous-groupe du marketing social, avec des représentants des provinces, des territoires et du gouvernement du Canada. Le sous-groupe des communications s’est consacré à la gestion des questions d’intérêt et aux relations avec les médias, y compris la création de points communs à faire valoir et d’infocapsules sur diverses questions à l’usage de tous les gouvernements. De son côté, le sous-groupe du marketing social s’est assuré que les Canadiens reçoivent de l’information cohérente de sensibilisation publique et de marketing (par les annonces télévisées, imprimées, radiophoniques, ambulantes et en ligne) dans toutes les régions.

Cette collaboration a été mise en évidence lorsqu’une annonce télévisée sur les comportements de prévention de l’infection (production créative du gouvernement de l’Ontario) a été diffusée à l’échelle nationale (temps d’antenne payé par le gouvernement fédéral) pour le compte des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Cette initiative a permis aux secteurs de compétence de moindre envergure ne pouvant se payer des annonces à la télévision de bénéficier de l’annonce du gouvernement ontarien et de la volonté du gouvernement fédéral de payer pour l’achat d’espace télévisuel.

Ce qui mérite d’être amélioré

« La conflusion (confluence de la confusion, c’est-à-dire accumulation de plusieurs éléments confus) est ce que ressent le public face à un flux apparemment sans fin de nouvelles contradictoires au sujet de l’influenza H1N1.^{Note de bas de page 44} »

― André Picard, The Globe and Mail, le 9 octobre 2009

Améliorer la cohérence de l’information communiquée aux Canadiens par les différents secteurs de compétence

Comme nous l’avons déjà vu, les divers secteurs de compétence du pays ont consacré de grands efforts pour coordonner l’information transmise aux Canadiens. Cependant, dans certains cas, des messages contradictoires ou légèrement différents ont été diffusés selon les décisions stratégiques fédérales, provinciales et territoriales, ce qui a causé une certaine confusion parmi la population. Prenons pour exemple les différentes approches des gouvernements à propos de la vaccination contre la grippe saisonnière durant la deuxième vague de grippe H1N1, lorsque des provinces et des territoires ont décidé de ne pas administrer le vaccin saisonnier.

Les médias ont rapporté des divergences entre les messages pendant la crise de la grippe H1N1. En Australie, on a constaté le même problème, rapportant que « la complexité de la fédération australienne exigeant la coordination d’un gouvernement central et de huit gouvernements étatiques et territoriaux » a peut-être nui à la cohérence des messages à travers le pays.

Les différences dans la période, l’étendue et la gravité de la pandémie de grippe H1N1 entre les régions — ainsi que les mesures d’intervention distinctes, les différentes capacités des systèmes de santé publique et les diverses structures de gouvernance — limitent la mesure dans laquelle on peut appliquer de façon uniforme les pratiques exemplaires de communication des risques. Il est prévisible que les messages fondés sur les politiques, les voies de communication et les responsabilités individuelles ou gouvernementales puissent entraîner des variations. Toutefois, cela crée une certaine confusion dans le grand public qu’il faudrait éviter le plus possible.

Revoir les stratégies visant à communiquer l’incertitude, le risque et les décalages entre les connaissances scientifiques pour donner confiance au public

Bien que la campagne de prévention semble avoir eu un effet sur l’ensemble de la population, le portefeuille de la Santé doit trouver une meilleure façon de communiquer les incertitudes, les risques et l’évolution des connaissances scientifiques au public canadien. Certains de ces problèmes ne concernent pas uniquement l’intervention du Canada face au virus H1N1. L’une des recommandations formulées suite à l’expérience vécue au Royaume-Uni dans ce domaine consistait à dresser le portrait le plus juste possible de la pandémie, en incluant les niveaux de risque et en assurant une plus grande transparence des résultats scientifiques dans la communication avec les intervenants et le grand public^{Note de bas de page 45}.

Exemples de leçons apprises d’autres pays :

• Royaume-Uni
  « Communiquer seulement les hypothèses de planification raisonnables pour les pires éventualités signifiait qu’il y avait un écart important entre ce que le gouvernement disait et ce que l’on pouvait observer sur le terrain, c’est-à-dire que la maladie était bénigne dans la plupart des cas et les taux de mortalité étaient faibles. Cet écart aurait pu entacher la crédibilité du gouvernement et miner la confiance du public dans son intervention. » ^{Note de bas de page 46}
• Suisse
  « Afin de sensibiliser la population, il a été décidé de fonder la stratégie de communication sur le pire scénario. Conforme aux rapports de l’OMS sur l’intensification de la pandémie (phases 2, 3, 4, 5, 6), cette stratégie constituait le bon choix, selon de justes raisons. Cependant, faute de coordination entre les divers acteurs, les messages sont devenus assez rapidement confus. Le retard de livraison du vaccin et les longues discussions académiques autour de « quel vaccin à qui? » étaient au cœur de la confusion. Pour corser le tout, la phase d’intensification se transforma ensuite en phase de désintensification, rendant à peu près impossible une communication claire et crédible. » ^{Note de bas de page 47}
• Australie
  « La communication a manqué de cohérence, en partie parce que les différentes régions de l’Australie ont traversé la pandémie à des moments différents et que les dirigeants ont été obligés d’ajuster les mesures d’intervention pour faire face à une infection qui n’a pas été aussi grave que les attentes du scénario de la pire éventualité qui sous-tendaient la planification. » ^{Note de bas de page 48}

Comme pour ces pays, au Canada, la communication des risques, des incertitudes et du processus scientifique a influencé l’intervention globale de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada face au virus H1N1. Une recommandation sur l’élaboration de stratégies visant à communiquer ces éléments à divers publics cibles (y compris la population générale, les intervenants et les groupes internes formés de décideurs ou de personnes pouvant les influencer, notamment les organismes centraux) sera abordée de façon plus détaillée à la fin du présent rapport (section 4).

Les questions touchant la pertinence du langage et de la présentation (du support) des documents d’orientation ont été abordées à la section 3.3 (Orientation). En outre, des activités de communication particulières sont présentées à la section 3.2 (Collaboration avec les provinces et les territoires). Pour vous renseigner sur les activités de communication destinées aux communautés des Premières nations vivant dans les réserves, veuillez lire la section 3.6.